養老金

養老金也稱退休金、退休費，是一種最主要的社會養老保險待遇。

即國家有關文件規定：在勞動者年老或喪失勞動能力后，根據他們對社會所作的貢獻和所具備的享受養老保險資格或退休條件，按月或一次性以貨幣形式支付的保險待遇，是造福社會的需要，主要用于保障職工退休后的基本生活需要。養老金本著國家、集體、個人共同積累的原則積累、運作。當人們年富力強時，所創造財富的一部分被投資于養老金計劃，以保證老有所養。

從2005年開始至2015年，盡管中國政府連續第11年提高企業退休人員養老金水平，但由于受養老金水平差異較大、貨幣貶值和物價上漲影響，社會各界并不“領情”，相反，卻是對養老金替代率連年下降的不滿和質疑。養老金占工資比例連降九年，已跌破國際警戒線。

2019年4月10日，中國社科院世界社保研究中心發布《中國養老金精算報告2019-2050》(以下簡稱“報告”)。報告顯示，養老金制度可持續性隱憂正在浮現，養老金入不敷出、兩極分化的問題漸趨嚴重。根據預測，到2035年左右，我國城鎮職工基本養老保險基金的累積結余或將耗盡。

2019年4月23日，針對2035年養老保險金將要用光的言論，人社部回應：完全能夠保證養老金的長期按時足額發放，請大家放心。

2020年6月4日，今年政府工作報告指出，上調退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金最低標準。截至8月，全國31個省份均已落地實施。今年養老金平均漲幅為5%，各地都對一些特殊群體落實了傾斜政策。

2015年6月29日，中國人社部、財政部聯合發布了《基本養老保險基金投資管理辦法》，向社會公開征求意見，意見反饋截止時間為2015年7月13日。

隨著養老改革的扎實推進，參保人數持續增加，基金規模不斷擴大，養老基金投資管理辦法應時出臺。8月23日，中國政府網公布了由國務院近日正式頒布實施的《基本養老保險基金投資管理辦法》。這是中國養老保險制度改革發展史上的一項大事和重大突破，標志著數以萬億元計的基本養老保險基金有望成為中國資本市場上的新力量。國務院印發的《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，自2018年7月1日起實施。

中國養老金主要分為兩類：機關事業單位人員退休養老金和企業人員退休養老金。二者實行的不同制度，被輿論廣泛稱為養老“雙軌制”，兩者待遇差距巨大，是一種歧視性的制度，在中國已經持續20年。具體表現為三個不同：

一是統籌的辦法不一樣即企業人員是單位和職工本人按一定標準繳納，機關事業單位的則由財政統一籌資；

二是支付的渠道不一樣即企業人員由自籌賬戶上支付，而機關事業單位則由財政統一支付；

三是享受的標準不一樣即機關事業單位的養老金標準遠遠高于企業退休人員，差距大概是300%~500%。

企業與機關事業單位由于養老保障制度的不同而造成了兩者之間待遇差異較大，且這種差異已引起群眾的不滿，要求縮小差距、統一制度的呼聲日益高漲。

（一）計發基礎不同造成的差異

公務員退休后的退休費計發基礎是退休前的職務工資加級別工資；事業單位工作人員退休后的退休費計發基礎是退休前崗位工資加薪級工資；機關技術工人、普通工人退休后的退休費計發基礎是退休前崗位工資加技術等級工資。計發比例則按照工作年限的不同而有所區別，工作年限越長的人退休金替代率越高。工作年限滿35年的按90%計發；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計發；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計發。由此可見，機關事業單位工作人員最低退休金替代率都有80-90%。

養老金

企業退休職工基本養老金的計算基礎是社會平均工資，以城鎮職工養老保險制度“新人”為例，其基本養老金的計算公式如下所示：

養老金=(當地上年度職工平均工資+本人指數化月平均繳費工資)/2×[繳費年限(含視同繳費年限)×1%]+個人賬戶存額/計發月數（50歲為195、55歲為170、60歲為139)。

而機關事業單位的工資水平高于社會平均工資，這也加大了企業退休人員與機關事業單位退休人員養老金的差距。1999—2009年，各年機關和事業單位平均工資都高于全國平均工資水平。就養老金替代率而言，據鄭秉文測算，1997年中國企業職工的社會平均工資養老金替代率達76.3%，以后逐年下降，到2008年只有47.7%。說明企業退休人員養老金增長的速度低于社會平均工資的增長速度。而與機關事業單位比較，企業退休人員養老金替代率只有機關事業單位的一半多。

（二）養老制度與薪資結構的不匹配導致人們對退休雙軌制深惡痛絕

中國計劃經濟體制遺留下來的保障模式是低工資，高福利，相當于在職時已將部分資金交給國家，國家則提供養老醫療等保障。機關事業單位則是延續這一制度，它的制度假設是基本工資不高，所以養老不要繳費。而企業養老保險制度，依據的制度假設是職工的薪酬里已包含延期收入，延期收入可用于繳納養老保險費。

因此在現行雙重退休金體制下，只有企業員工的在職收入高于機關事業單位人員，退休雙軌制才是合理的。然而，由于經濟結構存在不合理現象，企業之間的收入差距很大，有的壟斷企業員工收入遠遠高于機關事業單位工作人員，有的中小企業員工收入則低于社會平均工資水平。而機關事業單位工作人員的收入也呈現多元化趨勢。人們忽視了行業間和行業內的薪資結構差異，而集中關注部分高收入的機關事業單位人員的高工資、高福利現象，并對此表達強烈不滿。

（三）企業年金制度的自愿實施將造成企業和機關事業單位養老金差異持續擴大

企業職工養老保險包括基本養老保險和企業年金，基本養老保險保證公平，企業年金體現對工作期間的激勵。基本養老保險的設計初衷是為了滿足人們的基本生活需要，所以基本養老保險的替代率不高，加上企業年金之后才能保持一個較高的替代率。由于企業年金制度是企業自愿實施的，很多企業考慮經濟情況沒有建立企業年金制度，亦有部分企業建立企業年金制度后又終止該制度。這種局面導致退休工人最終領到的養老金只有基本養老金，即企業退休人員只領取了制度設計者設計的部分養老金，所以感覺待遇較低。而現有機關事業單位養老金既包含了基本保障部分，又包含了激勵成分，所以金額很高。很多群眾并未看到企業養老保險制度的缺失，只是看到養老金最終結果的差異，于是不滿情緒在滋生蔓延。如果不改變企業年金制度的自愿性質，企業與機關事業單位的養老金差異將會持續擴大，最終成為威脅社會穩定的又一重大隱患，必須及早解決這一問題。

（四）養老金調整機制的不同使二者的差距未能消除

公務員退休金的主體部分是基本退休金。隨著物價和社會平均工資的不斷增長，公務員的退休金也需調整。公務員基本退休金是按在職職工工資增長率調整的，其調節辦法是：在國家統一調整生活必要品價格時，退休公務員可按在職國家公務員并入基礎工資的補貼數額增加退休金；在職國家公務員根據企業相當人員的工資水平和物價變動指數調整工資標準時，退休公務員可按調整工資標準的幅度相應提高基本退休金標準。企業退休人員基本養老金的調整是以調整前退休人員月人均基本養老金為基礎的，按照一定比例增加。例如，2011年1月，國家決定上調企業退休人員基本養老金，提高幅度按2010年企業退休人員月人均基本養老金的10%左右確定，全國月人均增加140元左右。而2006年到2009年，全國城鎮單位就業人員工資總額年均遞增為18%，高于10%的養老金增幅。

公務員退休金按工資上漲率調整，企業退休人員基本養老金按低于工資上漲率的比率調整，而且他們的基數不同，公務員調整基數包括全部養老金，企業退休人員調整基數只是基本養老金，基數和比率均低的結果造成二者的絕對數差距并未縮小，只是它們之間差距的相對比例有所下降。

1、加快機關事業單位養老保險改革，構建全民統一的基本養老保險制度

現有機關事業單位養老保險制度的缺陷在于個人不繳費，責任完全由國家承擔。不僅國家的負擔較重，而且引起繳費人群企業職工的不滿，形成新的社會不公平感。從養老金領取結果來看，上文已經述及，大部分退休職工只領取基本養老金，機關事業單位退休人員則領取全額養老金，造成了企業退休職工與機關事業單位退休人員養老金替代率的巨大差異。建立統一的企業職工和機關事業單位退休人員養老保險制度，可以減少不必要的矛盾和攀比。因此必須改革機關事業單位養老保險制度，在機關事業單位建立基本養老保險和補充養老保險制度構成的養老保險體系，以形成全國不分單位性質，同級別的退休人員基本養老金替代率相等的情形，進而減少人們的不公平感，增進社會和諧和穩定。

養老金

2、調整養老金替代率政策

在現有養老保險對老年人生活保障程度的設計中，政策制定者假設每位退休人員都有基本養老保險、企業年金和儲蓄性養老保險。基本養老保險的職能只是保證退休人員的基本生活需要，因此，基本養老保險的替代率較低。但現實是很多企業職工缺乏企業年金，更不用說儲蓄性養老保險。2011年來，全國參加企業年金的人數為1577萬人，當年城鎮就業人數35914萬人，參保率只有4.39%。[10]因此，在設計養老保險替代率時，要考慮沒有企業年金的退休人員。同時，替代率的設定也要考慮絕大多數離退休人員的實際生活開支需要，對過高的養老金進行限制或稅收調節。

3、優化企業退休人員基本養老金補助政策

自2005年起，中國已連續九年十次提高企業退休人員基本養老金。通過十次上調，企業退休人員的總體待遇水平翻了一番，企業退休人員的生活得到明顯改善，也部分緩解了企業退休人員與機關事業單位退休人員之間的養老金差距。但這種調整在時間和比例上都不確定，是一種沒有規律的臨時調整辦法。國家已經認識到這一問題，在2011年政府工作報告里提到要建立企業退休人員基本養老金正常調整機制，但具體操作辦法尚未出臺。本文認為需要根據精算平衡原理，建立一個和社會平均工資增長率聯動的企業退休人員基本養老金長效調整機制。

參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿15年的，就可以按月領取基本養老金。也就是說，參加養老保險的職工要領取養老金必須符合兩個條件：

一是達到法定退休年齡；

二是累積繳納養老保險費滿15年。

按照相關規定，中國法定的企業職工退休年齡是：男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。從事井下、高空、高溫、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作(以下稱特殊工種)的，退休年齡為男年滿55周歲、女年滿45周歲；因病或非因工致殘，由醫院證明并經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男年滿55周歲、女年滿45周歲。

人力資源和社會保障部27日發布消息稱，從2014年8月1日起，離退休人員個人基本養老金賬戶每月前2筆且每筆不超過2500元(含2500元)的部分免收本行異地取現手續費，而前2筆中每筆超過2500元的部分，以及第3筆之后的金額可收本行異地取現手續費。

經國務院同意，國家發展改革委、中國銀監會印發的《關于印發商業銀行服務政府指導價政府定價目錄的通知》從2014年8月1日起實施。通知第二條規定：“商業銀行免收社會保險經辦機構和本行簽約開立的個人基本養老金(含退休金)賬戶，每月前2筆且每筆不超過2500元(含2500元)的本行異地(含本行柜臺和ATM)取現手續費。”

據介紹，8月1日實施時，仍通過銀行專用存折、借記卡發放基本養老金的，在存折上和卡對賬單上進行養老金標識。人社部等要求，個人基本養老金賬戶變更時，各地要同步做好免收本行異地取現手續費的切換工作。

1991年，《國務院關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發[1991]33號）規定：隨著經濟的發展，逐步建立起基本養老保險與企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的制度。

1997年，《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》（國發[1997]26號）中更進一步明確：各級人民政府要把社會保險事業納入本地區國民經濟與社會發展計劃，貫徹基本養老保險只能保障退休人員基本生活的原則，為使離退休人員的生活隨著經濟與社會發展不斷得到改善，體現按勞分配原則和地區發展水平及企業經濟效益的差異，各地區和有關部門要在國家政策指導下大力發展企業補充養老保險，同時發揮商業保險的補充作用。

養老金

從2008年1月1日起，全國4200多萬企業退休人員的基本養老金標準再度上調。人均增加10%，為100元左右。2008年至2010年將繼續上調三年，且上調幅度高于前三年，到2010年，全國企業退休人員月人均養老金將超過1200元。

根據2008年中央和地方預算報告的安排，2008年中央財政安排了1263億元用于完善企業職工基本養老保險制度。對于2009年的增幅，全國總工會有關人士表示，這只是一個平均數，各地養老金調整水平會有所差別。根據2008年各地企業退休人員養老金調待標準，人均增漲最高的省份為北京，每月增長200元，最低為安徽，每月增長55元。

從2009年1月1日起調整企業退休人員基本養老金，全國企業退休人員基本養老金人均將增加110元左右。這也是自2005年以來連續第5年調整企業退休人員基本養老金水平。中央在當前經濟形勢相當嚴峻的情況下推出這項計劃中的政策措施，顯然有著更深層的意義。

2012年，國家決定再次提高企業退休人員基本養老金，提高幅度按2011年企業退休人員月人均基本養老金的10%左右確定，全國月人均增加150元左右。2011年全國企業退休人員人均每月基本養老金達到1531元。

2013年1月9日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，決定自2013年1月1日起，在普遍調整的基礎上，對企業退休高工、高齡人員等群體適當再提高調整水平，對基本養老金偏低的企業退休軍轉干部按有關規定予以傾斜。

2013年12月27日，北京市人力社保局發布《北京關于參保人員延長繳納社會保險費有關問題的通知》，通知中明確，從2014年起，在本市累計繳納基本養老保險費滿10年，但全部繳費不滿15年的外地戶籍人員，可申請延長補足不滿年限后，再辦理退休手續。

2014年1月8日，國務院常務會議，決定推出進一步深化行政審批制度改革三項措施，部署做好冬春困難群眾基本生活保障和提高企業退休人員基本養老金工作。會議確定從今年元旦起，企業退休人員基本養老金水平再提高10%。

2014年1月，國務院常務會議再次提高企退人員基本養老金水平，經過10年連續上調，中國月均養老金將超過2000元，比2005年增加近兩倍。全國7400多萬企業退休人員將因此受益。

2015年1至3月份，中國社保基金總收入為1萬0495億元，同比增長15.1%；總支出為8558億元，同比增長17.1%，支出增幅繼續高于收入增幅。

2015年1月14日，國務院發布《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》國發〔2015〕2號。《決定》明確建立基本養老金正常調整機制。根據職工工資增長和物價變動等情況，統籌安排機關事業單位和企業退休人員的基本養老金調整，逐步建立兼顧各類人員的養老保險待遇正常調整機制，分享經濟社會發展成果，保障退休人員基本生活。

經國務院批準，全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準提高至每人每月70元，即在原每人每月55元的基礎上增加15元，提高幅度為27.3%，提高待遇從2014年7月1日算起。

2015年1月1日起，企業退休人員基本養老金再提高10%，迎來第11次上調，預計將有近8000萬退休人員受益。

2015年4月24日，據中國之聲《全國新聞聯播》報道，人社部今天澄清：養老金個人賬戶的余額可依法繼承，不存在所謂“充公”問題。

2016年3月2日，人社部稱：養老金投資運營不會影響按時足額發放。

2016年4月，發布《關于2016年調整退休人員基本養老金的通知》，為企業和機關事業單位退休人員提高基本養老金水平，總體調整水平為6.5%左右。

2018年1月1日起，全國城鄉居民基本養老保險基礎養老金最低標準提高至每人每月88元，即在原每人每月70元的基礎上增加18元。

2021年，養老金總體上漲4.5%，采取定額調整、掛鉤調整與適當傾斜相結合的“三結合”辦法。多地人社廳解釋稱，具體到每一位退休人員，由于繳費年限和養老金水平不同等原因，實際增加的養老金絕對額是不同的，對應到占個人養老金的比例也是不同的。[9]

2021年7月，人力資源和社會保障部公布了《人力資源和社會保障事業發展“十四五”規劃》。根據社會保險法，參加基本養老保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費滿十五年的，按月領取基本養老金。規劃提出，逐步提高領取基本養老金最低繳費年限，修訂職工基本養老保險個人賬戶計發月數。

出臺暫行辦法

2009年12月22日，國務院常務會議決定，從2010年1月1日起施行《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》。暫行辦法明確，包括農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，其基本養老保險關系可在跨省就業時隨同轉移；在轉移個人賬戶儲存額的同時，還轉移單位繳費的12%；參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算，對農民工一視同仁。為避免參保人員因辦理轉續關系而在兩地往返奔波，暫行辦法規定了統一的辦理流程，參保人員離開就業地，由社保經辦機構發給參保繳費憑證；在新就業地參保，只需提出轉續關系的書面申請，轉入和轉出地社保經辦機構則為其協調辦理審核、確認和跨地區轉續手續。在當前形勢下，轉移接續辦法的出臺對解決現實問題有非常重要的意義。

（一）推動了社保制度建設

一是養老保險關系實現跨省轉移接續使制度更加公平，從源頭上解決了異地就業養老關系跨省轉續難的痼疾，保護了跨省流動就業參保繳費和間斷性就業的養老權益，確保了農民工享受同城鎮企業職工一樣的養老保險待遇，在促進制度公平上是一個進步。

二是為擴大覆蓋面打開了一個通道。現有的養老保險制度在城鎮企業職工中基本實現了應保盡保，其死角和難點在于流動人口和靈活就業人員，由于以前社保關系難以轉移，或只退個人賬戶，使得大多數流動人員不愿意參保或退保。暫行辦法為農民工和城鎮靈活就業人員參保打開了一個橫向通道，拆除了主要藩籬，敞開了一扇大門，為落實2020年實現全覆蓋克服了一個制度難點。

三是有利于消除社保制度碎片化。將城鎮靈活就業和農民工這兩個群體的轉續辦法合二為一，不僅同時解決了這兩個群體的轉續難問題，而且為解決養老保險制度的碎片化問題打下基礎。

養老金

（二）有利于維護農民工的合法權益和社會穩定

實現養老保險關系跨省轉移接續，打破了地區分割、城鄉分割的壁壘，解決了參保人員因就業地的變換和間斷性就業而喪失養老保險權益的問題，廣大農民工可以放心參保。同時，還會提高這個群體的自信心，改變這個群體的社會心態，促進其在都市生活中的融合，防止社會矛盾激化，促進社會穩定。

（三）有利于經濟建設一是有利于加速城鎮化進程。

中央經濟工作會議提出，積極推進城鎮化和放寬中小城市戶籍限制。流動人口社保關系無障礙轉移接續將促進農民工的農轉非，特別是新生代農民工進城落戶和定居的歷史進程。二是有利于形成全國勞動力大市場。勞動力的自由流動，生產要素的再分配會降低企業用工成本，提高企業競爭力，增加經濟效益，促進經濟增長。三是有利于穩定農民工消費預期。農民工是一個龐大的社會群體，一支不可替代的建設大軍，也是一支重要的消費群體。轉續難的問題解決之后，農民工實現應保盡保，將會穩定其消費預期，建立消費信心，提高農民工的整體生活標準，客觀上可以促進經濟增長。

經辦工作接續

（一）深入學習掌握暫行辦法主要內容

為貫徹實施好暫行辦法，首先要認真學習領會其基本內容和要點，主要包括：跨省轉移。各地辦理跨省轉移接續養老保險關系要按照暫行辦法統一規定的轉移資金量、統一的轉移經辦規程，從而實現勞動者跨省流動就業情況下基本養老保險關系的順暢轉移接續。

轉移統籌基金。除轉移個人賬戶儲存額外，還要按本人各年度繳費工資的12%轉移單位繳費。

一地領取。讓每一個符合條件的參保人員，都能明確在一個地方領取基本養老保險待遇。首先依據戶籍所在地；當養老保險關系所在地與戶籍所在地不一致時，按照“從長”（繳費滿10年的參保地）和“從后”（有幾個參保地繳費都滿10年則按最后的參保地）的原則確定待遇領取地；如果沒有超過10年繳費的參保地，則轉回戶籍所在地。

權益累計。流動就業參保人員養老權益必須累計計算，在不同地方的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算。當參保人員中斷繳費時，由原參保地保留其養老保險關系和個人賬戶；今后無論在何地再就業并繼續參保繳費的，前后的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算。

同樣待遇。農民工在城鎮流動就業參保繳費達到國家法定退休年齡，累計繳費年限滿15年或以上的，可以同城鎮參保職工一樣按月領取基本養老保險待遇。

終止退保。農民工中斷就業或返鄉期間中斷繳費時，由參保地社保經辦機構繼續保留其基本養老保險關系，開具參保繳費憑證，不再辦理退保手續。

（二）進行精準快捷的經辦操作

首先，要根據暫行辦法結合本地的實際制定合理的經辦程序和操作辦法，對參保人員繳費憑證管理、個人賬戶轉移管理（包括跨統籌范圍轉出管理，跨統籌范圍轉入管理）、臨時賬戶的管理、跨省重復繳費人員的賬戶處理等進行詳細的安排。

第二，在操作中認真審核跨省轉移人員申報條件，對確認符合轉移條件的人員，應將基本信息準確錄入系統，按規定辦理轉移續接手續。對轉入人員，要認真核對轉入基金額，將轉移基金匹配錄入養老保險統籌基金及個人賬戶。

第三，基金管理部門要將轉移的基金情況準確及時錄入系統，記賬、分賬。

第四，各個地區經辦機構要密切銜接，操作精準快捷，發現問題及時聯系解決，確保參保人員轉移接續工作按規定時限及時完成，切實為轉移人員做好轉移接續經辦服務。

實現統籌鋪路

（一）建立全國統一的信息系統平臺

手機卡、銀行卡能全國漫游，社保卡也要全國漫游！這就是金保工程要追求的目標。當前，每個統籌范圍都有自己獨立的信息管理系統，在轉移接續過程中很多環節都要手工辦理，填表、蓋章、提供證件，手續復雜。因此要盡快建立統一的社會保險關系信息庫，實現社會保險關系在全國范圍內聯網與信息共享。

首先，以建立地市一級社保信息網絡技術服務為基礎，逐步實現地市間、省市間的聯網與信息共享，為流動性強的農民工在接續社會保險關系時提供快捷、準確的服務，最終實現全國社會保險關系信息的互聯互換。

其次，設立“網上社會保險個人服務窗口”，直接受理流動人員的參保，這樣既簡化程序，又提供了“足不出戶”的全方位服務。

第三，研制全國通用的社會保險登記、繳費記錄表/卡，使農民工不論在哪個城市、哪個企業，只辦理一次社會保險登記，便可以此為依據，不間斷地記錄、接續和轉移。

（二）通過制度銜接提高統籌層次

1993年以來，全國實行了統一的養老保險制度。經過多年的努力，統籌范圍不斷擴大，已基本涵蓋了所有城鎮企業職工，農村的養老保險制度也開始實施。但由于各地經濟發展不平衡，統籌范圍、統籌層次各不相同，制約了社會保險制度的完善與發展。其中解決城鎮和農村保險制度銜接是個重要問題，比如年輕農民工到城市打工，未來的城市化可能使他們成為城里人，但他們已經在農村參加了養老保險，即新農保。這就有一個他們怎樣進入到城鎮職工的養老體系問題。如果原來參加了新農保，到城里后又參加了打工地的城鎮職工養老保險，也需要兩個制度銜接。新農保正處于起步階段，轉移接續辦法也剛剛發布，如何把城鎮職工養老保險和新農保銜接在一起，需要研究解決，制定配套政策，這是轉移接續的需要，也是解決制度碎片化的需要，是提高統籌層次的需要。

（三）通過立法提高統籌層次

社會保險作為一種保險制度，也要遵循大數法則，這樣才能更好地實行風險共擔。

據統計全國共有2000多個社保統籌單位，多數是縣級統籌，盡管有關部門宣布已有17個省實現了省級統籌，但多數都不是完全意義上的，只是建立了省調劑基金。

賬務問題 編輯本段

產生原因 編輯本段

埋下隱患 編輯本段

解決辦法 編輯本段

第一，足額征收并擴大征收面。一方面要使得參保的企業數量逐漸增加。由于中國養老保險的繳費率高，導致應該繳納養老金的企業逃避規定的養老繳費支出，由于近幾年政府積極引導、支持，企業參加統籌的積極性也正在逐步提高。另一方面，中國養老保險的覆蓋率正逐步提高。2009年下半年，國務院決定開展新型農村社會養老保險試點，2011年啟動城鎮居民社會養老保險試點。到012年9月底，城鄉參保人數達到4.49億元，參保率超過83%，其中領取養老金人數達到1.24億人，發放率超過95%，使中國成為世界上覆蓋面最多，受益面最廣的社會養老保險制度，覆蓋城鄉的養老保險體制初步形成。 足額征收并擴大征收面： 一方面要使得參保的企業數量逐漸增加。 另一方面，中國養老保險的覆蓋率逐步提高。

養老金

第二，做實個人賬戶。首先要界定個人產權。這是做實個人賬戶的前提。個人賬戶和社會統籌賬戶“混賬”管理。這就為社會統籌賬戶挪用個人賬戶資金提供了制度漏洞。個人賬戶“空賬”不能激勵人們繳費積累個人賬戶，有回歸到現收現付制的危險。個人賬戶資金是來自個人繳費，用于職工個人退休后養老金支付，具有完全積累性質。社會統籌賬戶資金來自企業繳費，用于現有退休職工養老金支付，具有現收現付制性質。不同資金來源和性質的賬戶應該采取不同的管理方式。政府應當明確個人賬戶產權歸個人所有，任何部門都不得擠占挪用，個人有權選擇競爭性的基金管理公司為其投資。這樣做可以保障個人賬戶基金的安全性，使“統賬結合”真正落到實處。中國政府一方面要給個人賬戶適當補貼，另一方面要加大個人賬戶的資金投資運營，盡快縮小缺口。 第三，繼續推進國有股劃撥工作。2009年印發的《境內證券市場轉持部分國有股充實全國社會保障基金實施辦法》中詳細介紹了國有股轉持的含義和具體方式。國有股轉持是指含國有股的股份有限公司首次公開發行股票并上市時，按實際發行股份數量的10%，將上市公司部分國有股轉由全國社會保障基金理事會持有。將國有股及國有企業利潤作為全社會的資本收入進行分配，可以統籌社會財富，補充社保基金的資本金，有利于建立完善的社會保障體系。也是多種渠道籌集社保基金精神的重要措施，是未雨綢繆、積極應對未來人口老齡化高峰時期養老金缺口的實際行動。然而，在當時統計的131家符合轉持條件的公司中，截至到2010年3月履行轉持義務的只有57家。因此，政府應該繼續出臺相關細則，解決存在的操作問題。 第四，擴大養老保險金投資范圍。人社部2012年4月25日召開2012年第一季度新聞發布會，人社部表示將會同有關部門繼續對養老保險基金的投資運營模式、管理機制、政策措施等進行深入研究，抓緊制定基本養老保險基金投資管理辦法，促進基金保值增值，維護廣大參保人的切身權益。 2011年底以來，證監會主席郭樹清、全國社保基金理事會理事長戴相龍等人多次呼吁養老金入市。2012年廣東省積累的養老保險基金1000億元委托社會保險基金理事會投資運營，這里需要注意的有： 一是廣東的養老保險基金積累結余比較多，將1000億元委托全國社會保險保險基金理事會運營。 二是它是委托運營，委托期是兩年。 三是人社部正在研究制定全國的基本養老基金投資運營管理辦法，要對委托投資運營的問題進行統一的調整。 四是投資運營是經過嚴格的程序。 養老金入市應該是長期投資、價值投資、責任投資。 養老金要想提高資金運用的收益率，又想保值增值，必須進行多元化的投資。投資組合理論研究在不確定結果的條件，理性的投資者應該怎樣作出最佳投資選擇，把一定數量的資金按合適的比例，分散投放在許多種不同的資產上，以實現投資者投資者效用最大化的目標。當投資組合中既包括股票、債券、存款、基金等金融資產，又包括房屋、土地、商品等實物資產時，一般被稱為資產組合。投資實踐表明：即使是由兩種完全正相關的金融資產構建的組合，在大多數情況下其標準差也比單項金融資產要小。 第五，延長退休年齡。這是一個具有爭議的辦法。中國人民大學教授鄭功成認為，在這樣的背景下，如果不逐漸延長退休年齡，工作周期在人的一生中便會持續縮短，將造成日益巨大的人力資源投資浪費。勞社部發〔1999〕8號通知指出：國家法定的企業職工退休年齡是男年滿60周歲，女工人年滿50周歲，女干部年滿55周歲。從事井下、高溫、高空、特別繁重體力勞動或其他有害身體健康工作的，退休年齡男年滿55周歲，女年滿45周歲，因病或非因工致殘，由醫院證明并經勞動鑒定委員會確認完全喪失勞動能力的，退休年齡為男年滿50周歲，女年滿45周歲。2012年7月，人力資源和社會保障部社會保障研究所所長何平提出，中國應逐步延長退休年齡，建議到2045年不論男女，退休年齡均為65歲。延遲退休主要是應對養老金不足的問題，有專家測算，退休年齡每推遲一年，養老統籌基金就增加40億元，減支160億元，減緩基金缺口約20億元。人社部稱推遲退休年齡勢在必行，對不同群體差別對待，小步慢走地推行。 在中國加快走向老齡化的情況下，養老金危機難以回避。中國可以借鑒發達國家經驗，根據中國實際，結合財政、金融和稅收體制改革，制定并健全適應中國的有關社會養老保險的法律法規，對資金來源、運用方向、增值渠道、收支程序、政策監督等都要有明確的法律規定，規范操作行為，建立長效機制，從根本上解決社會養老金的缺口問題。

基金投資 編輯本段

發展困局 編輯本段

在中國，養老金一直屬于社會的核心問題。隨著中國老年人口的總數不斷提高，社會養老問題也時刻影響著管理層的整體決策。根據數據統計，當前中國60歲及以上的人口占比高達13.26%，而65歲及以上的人口占比也超出7%的全球老齡化水平。

當前國內社會存在著一種現象，即在老齡人口迅猛增加的同時，社會新增勞動力卻沒有出現顯著性的增長，有研究分析認為中國的人口紅利或將在2020年前后消失。縱觀全球的發達資本國家，不少國家同樣出現了類似的難題。以日本為例，經歷了1961年至1970年間的國民倍增發展時期后，日本的綜合國力得到迅速的提升。隨著社會經濟發展水平的增長以及社會醫療技術水平的顯著提高，本土的老年人口出現了前所未有的暴增。更有當地的權威數據預測，2020年后日本的老齡化水平或將高達40%。

在國內通脹壓力持續高漲的環境下，近幾年社會對養老金改革的呼聲也愈發強烈。然而，經歷了多年的實踐試驗，中國式的養老金改革似乎漸行漸遠，而百姓期盼的改革方案卻遲遲沒有出臺。當前中國的養老金改革深陷五大困局：

即養老金雙軌制困局：國內的養老金雙軌制屬于歷史性遺留問題。由于機關事業單位的改革進程緩慢以及涉及的制度性難題甚多，因此當前國內機關事業的養老保險制度仍沿用著1978年之前的制度。經歷三十余年的差異化發展，養老金雙軌制已然成為當前社會矛盾的激發點。

養老金缺口的困局：有調查機構認為，2013年中國的養老金缺口可能達到18.3萬億。可以想象，假設該預測成立，當前社會養老金缺口將占國內GDP總值的35%。巨大的養老金缺口也必定影響著國家的財政支出，也會為國家財政帶來巨大的填補壓力。

養老金儲備困局：根據數據統計，當前中國養老金儲備規模僅為GDP總額的2%，該數值遠遠低于全球的平均水平。需要注意的是，養老金個人空賬持續增長是當前的主要問題。

養老金投資營運困局：按照數據統計，新農保、城居保以及城鄉保三項保險的累計結余約55%的數額基本屬于活期類存款。養老金進入股市等投資渠道成為社會熱議的話題。

延遲退休的制度困局：隨著養老金缺口的持續擴大，延遲退休年齡以及增加個人繳納費用成為緩解社會養老金缺口的主要方式。然而，盲目采取上述的緩和方式必將會引發社會的不滿。

養老金收不抵支

2014年10月30日，財政部公布了2013年全國社保基金決算的報告，2013年，企業職工基本養老保險的基金收入是20790億元，比上年增長了14%，支出是16699億元，比上年增長了20%。有專家預測，職工養老保險如此運行下去，年底將出現收不抵支的情況。

不過，人力資源和社會保障部新聞發言人李忠認為，“雖然基金支出的增幅大于收入的增幅，但養老基金的總收入仍然是大于總支出的，能夠確保當期養老金的發放和支付。”他還強調，造成企業職工養老保險支出增幅大于收入增幅的主要原因是這些年國家加大了對民生的投入，養老保險受益人群的范圍更廣了，同時保障的水平也更高了。

大型險企的專業人士崔鵬認為：支出增速連年大于收入增速的主要原因有二：

首先，收入的一部分拿去填補了過去的隱性債務，造成了支出增加；

其次，近幾年來，社會平均工資的增長情況和養老金支出的增長情況存在不匹配。

國外現狀 編輯本段

歐美一些國家除了養老金外，還有一個非常發達的保障老有所養的輔助網絡。比如，美國在稅收政策上實行間接的財政轉移，支持養老金制度；德國則是每年要拿出幾百億歐元支撐其龐大的養老保障系統運轉。 而退休金的來源，各國有許多不同之處。在美國，雇主和雇員各拿出工資收入6.2%作為稅收，形成專用“社安金”。其中85%用于支付養老金，15%則用來支付殘疾金、遺屬遺孤撫恤金等其它社會保障基金。在法國，基本養老金由雇主交8.2%，雇員交6.55%；法國對遺屬遺孤補助的資金來源于由雇主按雇員收入的5.4%繳納，作為困難家庭補助金。 很多國家的退休職工領取的退休金并沒有一個固定額，要視退休年齡、工作年薪和年限、供職崗位等情況的不同。瑞典的養老金分成兩塊，一部分是基本養老金收入，另一部分是“養老附加金”，這是瑞典特有的。“養老附加金”據退休前的收入狀況和納稅情況而定，工齡越長，工資越高，“養老附加金”積累的就越多，退休后就能領到越多的退休金。而在法國，情況就不一樣了。一般職工退休后可以領取原工資50%的退休金，公務員則按退休前工資的75%計算。 多地養老金迎來新調整 2020年6月，政府工作報告指出，上調退休人員基本養老金，提高城鄉居民基礎養老金最低標準。目前已有10余省份調整城鄉居民基礎養老金政策，另外，深圳、綿陽、海門等地區也迎來密集調整。今年是全面打贏脫貧攻堅戰收官之年，實現貧困人口基本養老保險全覆蓋的大考也迫在眼前。

并軌政策 編輯本段

據接近人力資源和社會保障部的人士透露，養老金“并軌”重在轉機制，而非降待遇，改革可能需要財政的大力支持，適當調整公務員和事業單位職工工資水平，彌補因個人繳費而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。

五方面推進“并軌” 人社部副部長胡曉義表示，將從五個方面推動機關事業單位養老保險“雙軌制”改革，

養老金

一是統賬結合， 二是實行單位和個人繳費， 三是改革基本養老金計發辦法， 四是改革基本養老金待遇調整辦法， 五是建立職業年金。 對于改革后機關事業單位人員待遇問題，胡曉義并未提及。記者采訪發現，這一點是導致上一輪事業單位養老保險制度改革沒能順利推進的糾結點，也是本輪改革方案設計時著重考慮的一個問題。 2008年初，國務院通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東和重慶5省市先期開展試點工作。然而，近6年過去，由于受多重因素限制，各試點省市進展緩慢。 財政為改革“埋單” 接近人社部的人士表示，未來的改革方案重在轉機制，而非降待遇，改革可能需要財政的大力支持，來適當調整公務員和事業單位職工工資水平，彌補因個人繳費而增加的支出，維持改革前后職工的基本生活水平。 改革方案還包括，同步推進機關和事業單位的養老保險改革，以免造成機關和事業單位職工之間的群體分化和新的社會不公；并且要將機關和事業單位職工納入統一的職工基本養老保險制度；機關事業單位的基本養老保險繳納，也按照企業職工的模式推進，應明確是由用人單位和職工雙方依法繳費。 上述接近人社部的人士表示，考慮到政策推行的順暢，機關事業單位養老體制改革有可能在延遲退休政策之前啟動。

中央印發 編輯本段

國務院印發《關于建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度的通知》，決定建立養老保險基金中央調劑制度，自2018年7月1日起實施。實行養老保險基金中央調劑制度，不會增加企業和個人繳費負擔，也不會影響離退休人員待遇水平。 2020年4月，人社部、財政部印發《關于2020年調整退休人員基本養老金的通知》，明確2020年養老金全國總體調整比例按2019年退休人員月人均基本養老金的5%確定。 截至2020年8月，全國31個省份均已落地實施養老金調整工作。2020年養老金平均漲幅為5%，各地都對一些特殊群體落實了傾斜政策。 2022年5月消息，經黨中央、國務院批準，人力資源社會保障部、財政部印發《關于2022年調整退休人員基本養老金的通知》。《通知》明確從2022年1月1日起，為2021年底前已按規定辦理退休手續并按月領取基本養老金的企業和機關事業單位退休人員提高基本養老金水平，總體調整水平為2021年退休人員月人均基本養老金的4%。

延長繳費 編輯本段

從2011年7月1日起，外埠戶籍人員在符合相應條件的前提下，開始允許在北京市辦理退休手續。需要滿足的兩個條件就是： 一是男性滿50周歲，女性滿40周歲以前在北京參加基本養老保險的外埠人員在本市實際繳費年限累計滿10年； 二是在達到退休年齡時，在各地繳納基本養老保險年限累計至少要滿15年。這意味著北京的養老金開始向外埠戶籍人員打開“懷抱”。但在“利好”的同時，不難看出，兩個年限的限制中，必然會產生一個中空地帶：對于在北京繳費年限確實滿10年、但整個繳費年限又不滿15年的這部分外埠戶籍人員，就存在著兩難的境遇，到哪里退休都面臨無法滿足繳費年限達到15年的必要條件。 就此，2013年12月27日，北京市人力社保局首次明確表態，2014年1月1日起，不足15年者可通過延長繳費社保費的方式以滿足退休的必要條件。外埠參保人員應在達到法定退休年齡當月提出延長繳費書面申請，并于次月開始按規定繳納社會保險費，直至符合按月領取基本養老保險金條件，即達到15年的繳費年限。之后，由社會保障事務所為其申報辦理退休手續，自人力社保行政部門核準的次月享受基本養老保險待遇，實行社會化管理。 而對于延長繳納基本養老保險費符合按月領取基本養老保險金的外埠參保人員，仍不滿足基本醫療保險繳費年限的（男滿25年，女滿20年）可自愿申請一次性補繳差額年限的基本醫療保險費。 對于符合在北京市延長繳費條件的參保人員，通知中強調，如果因工作需要單位繼續留用，雙方應簽訂書面協議，明確留用時間及有關事項，報市或區縣人力社保部門備案，并將備案后的書面協議在社保經辦機構留存。留用期間企業和職工雙方應繼續按本市規定繳納社會保險費。單位留用結束后，基本養老保險和基本醫療保險繳費年限仍不足規定年限的，可以按《關于參保人員延長繳納社會保險費有關問題的通知》延長繳費。